Le Bénin introduit des mini stations-service pour s’attaquer aux chaînes d’approvisionnement en carburant illicite et aux groupes armés.

Le choix du moment est un élément clé qui détermine le succès ou non des interventions de stabilisation. Une série d’événements récents qui ont façonné le marché informel des carburants dans le nord du Bénin – principalement la suppression de la subvention des carburants pendant 50 ans au Nigéria en mai 2023 et un incendie meurtrier dans une station-service informelle au Bénin en septembre 2023 – ont stimulé la volonté politique et créé une fenêtre d’opportunité significative pour perturber le commerce informel.

Cela représente une opportunité de stabilisation importante, étant donné que l’économie informelle du carburant dans le nord du Bénin fonctionne comme une chaîne d’approvisionnement essentielle pour les groupes armés non étatiques qui opèrent dans cette région et dans le Sahel, en particulier Jama’at Nasr al-Islam wal Muslimin (JNIM) et, dans une moindre mesure, la province du Sahel de l’État islamique (IS Sahel). Les interventions visant à intégrer les négociants informels dans le secteur formel permettraient non seulement de réduire le marché informel – ce qui augmenterait les recettes publiques – mais aussi d’éroder les liens entre les négociants en carburant et les groupes armés non étatiques, qui sont les principaux consommateurs et dont la protection est souvent nécessaire pour faire passer du carburant en contrebande vers le nord, dans le Sahel.

Le caractère dispersé du commerce de carburant et le fait que tous les négociants informels de carburant ne seraient pas disposés à abandonner le commerce signifient que les groupes armés non étatiques conserveraient sans aucun doute des sources d’approvisionnement. Cependant, l’augmentation des frictions inhérentes à cette chaîne d’approvisionnement illicite et le fait de compromettre la facilité avec laquelle les groupes armés non étatiques satisfont actuellement leurs besoins en carburant par le biais du marché informel du nord du Bénin pourraient faire peser un fardeau supplémentaire – financier et logistique – sur leurs opérations. Les négociants informels de carburant sont exposés à l’établissement de relations avec leurs clients des groupes armés non étatiques. Il s’agit là de vulnérabilités qui seraient quelque peu atténuées, mais pas supprimées, par l’emploi formel. La multitude de petites mesures prises pour augmenter le coût opérationnel des groupes armés non étatiques et affaiblir leur capacité à recruter des combattants et des prestataires doit faire partie d’une réponse globale à la menace croissante qu’ils représentent.

Retracer le développement de ce volet dans le nord du Bénin n’est pas seulement utile pour identifier les possibilités d’amélioration au niveau local, mais aussi pour explorer la façon dont les différentes typologies d’interventions de stabilisation sensibles à la criminalité peuvent être conçues et quel type de suivi peut garantir que les parties prenantes sont bien positionnées pour agir.

L’économie informelle du carburant dans le nord du Bénin et ses liens avec l’instabilité

Au Bénin, l’économie informelle des carburants répond depuis longtemps à la grande majorité de la demande dans le pays. Selon les estimations, les carburants illicites représentent environ 80 % du marché des carburants au Bénin¹.

C’est particulièrement le cas dans les zones éloignées des centres urbains, notamment dans la majeure partie du nord du Bénin, où l’accès aux fournisseurs officiels de carburants est un problème de longue date. Le commerce informel de carburant est donc à l’origine d’une part importante de la mobilité locale et jouit d’une grande légitimité au sein des communautés : « Nous ne sommes pas des criminels, mais des opérateurs économiques », a déclaré le responsable d’une association informelle de détaillants de carburant dans la ville de Materi, à la frontière avec le Burkina Faso².

Figure 1 Plaques tournantes du trafic illicite dans le nord du Bénin.

Source : Cartographie des plaques tournantes illicites en Afrique de l’Ouest, GI-TOC, https://wea.globalinitiative.net/illicit-hub-mapping/fr/.

Le nord du Bénin est situé sur un important couloir de trafic de carburant reliant le Nigéria, où le carburant pouvait historiquement être acheté beaucoup moins cher à la pompe que dans les pays voisins, et le Sahel. Le carburant est transporté en plus petites quantités par moto, et en plus grandes quantités par 4x4, en utilisant un réseau complexe de routes formelles et informelles, y compris à travers le complexe W-Arly-Pendjari (WAP)³.

Bien que le rôle du nord du Bénin, en tant qu’important couloir de contrebande de carburant, ne date pas d’hier, les préoccupations relatives à ce commerce se sont accrues depuis que les groupes armés non étatiques du Sahel ont commencé à opérer dans la région en 2019 et qu’il est devenu évident que le commerce informel de carburant constituait une chaîne d’approvisionnement centrale pour ces groupes afin d’alimenter leurs opérations. Le mode de fonctionnement de ces groupes (qui utilisent des motos et des 4x4 pour se déplacer) repose sur le carburant, qui constitue donc une ressource opérationnelle essentielle. La hausse de la demande depuis que les organisations extrémistes violentes (OEV) sont devenues des acheteurs importants, vers 2020, a entraîné une augmentation des prix sur le marché noir, ce qui a renforcé la rentabilité de la contrebande de carburant.

Les groupes armés non étatiques, et en particulier le JNIM, le plus actif dans la région, ne sont pas seulement d’importants consommateurs de carburant de contrebande ; dans certains cas, ils fournissent une protection aux contrebandiers en échange de redevances. Aucun système d’imposition unique ne s’applique entre les groupes armés et les trafiquants de carburant ; la formalité de l’imposition semble plutôt varier selon le moment et l’endroit.

Toutefois, à partir d’octobre 2023, ce système de protection semble permettre des échanges commerciaux fructueux sur certaines routes entre le Bénin et le Burkina Faso : « Si vous n’entretenez pas une relation avec les gens de la brousse [terminologie locale pour désigner les groupes extrémistes violents], c’en est fini de la région orientale, vous ne pouvez plus commercer pacifiquement », a déclaré un grossiste en carburant basé à Natitingou. « Ce sont eux qui décident si le carburant passe ou non »⁴.

Réponses au commerce informel de carburant et leurs impacts

Le gouvernement national a adopté une série d’approches, visant à s’attaquer à la fois à l’offre et à la demande, pour tenter de lutter contre l’économie de la contrebande de carburant⁵. Ces problèmes se sont considérablement aggravés avec la prise de conscience du rôle du commerce des carburants dans l’approvisionnement du JNIM et de l’IS Sahel.

En cherchant à perturber l’approvisionnement, les interventions militaires ont connu un certain succès tout en contribuant à l’augmentation des prix pour les communautés locales qui dépendent également du commerce de carburant informel. À titre d’exemple, la zone contestée de Koualou/Kourou, à la frontière entre le Bénin et le Burkina Faso, qui fait toujours l’objet d’un conflit de souveraineté ouvert et qui a longtemps fonctionné comme un important point de stockage et de redistribution de carburant, a été fortement touchée par deux interventions au niveau de l’offre à partir de septembre 2021. Premièrement, les opérations menées par l’armée béninoise ont été déclenchées en réponse aux inquiétudes de plus en plus grandes quant au fait que Koualou/Kourou constituait un nœud de ravitaillement important pour les groupes armés non étatiques. Deuxièmement, le démantèlement d’un important réseau de contrebande de carburant opérant dans la région, qui a donné lieu à des condamnations par les tribunaux burkinabés⁶.

Reconnaissant le rôle changeant de Koualou/Kourou, le chef des détaillants de Materi a observé : « Avant, [lorsque] nous étions nombreux à être basés à Koualou, il y avait des grossistes et des petits détaillants. Tout se passait là-bas. Depuis l’arrivée des djihadistes, l’armée béninoise nous a demandé de partir. Ils ont ensuite décrété que les personnes venant s’approvisionner au Bénin n’avaient droit qu’à un demi-réservoir d’essence », a-t-il déclaré, expliquant que cette mesure était motivée par l’idée que ceux qui achetaient plus d’essence la vendaient aux membres des OEV⁷. Bien que l’on pense que la contrebande de carburant se poursuive quelque peu dans la région, les opérations via Koualou/Kourou semblent avoir considérablement diminué.

Le gouvernement a également essayé de prendre diverses mesures pour réglementer le commerce. Ayant eu du mal à faire respecter les normes commerciales, il a introduit en 2021 une taxe forfaitaire sur les produits pétroliers de contrebande (5 000 francs CFA [FCFA] par bidon de 25 litres, soit environ 7,60 €), afin de décourager cette pratique⁸. Toutefois, cette situation a été assimilée comme faisant partie du coût des affaires, ce qui a permis de légitimer encore davantage le commerce⁹.

Cherchant également à résoudre les problèmes d’accès au carburant licite – un facteur clé de la demande de carburant informel – le gouvernement a en outre soutenu la construction de nouvelles stations-service formelles, notamment en accordant des réductions d’impôts pour le processus de construction. Ces mesures ont eu un certain impact, mais la demande continue de dépasser l’offre formelle, a noté M. Beidi : « Je travaille dans ce secteur depuis au moins 20 ans. Avant nous étions partout, il n’y avait que les stations-service de l’État et nous… mais depuis que [le président Patrice] Talon est arrivé au pouvoir, nous avons commencé à voir la construction d’une, deux, trois stations-service dans des villes comme Natitingou, mais ici à Materi [commune], à part celle de Porga, vous n’en trouverez aucune autre. Nous sommes les seuls vendeurs de carburant de la ville »¹⁰.

Les mesures susmentionnées ont été complétées par des campagnes de sensibilisation soulignant les risques du commerce informel de carburant, ainsi que par des programmes visant à orienter les opérateurs vers d’autres moyens de subsistance, a indiqué M. Beidi. Par exemple : « Ici, à Materi, nous avons deux vendeurs qui ont reçu des prêts pour ouvrir des magasins et laisser l’essence sur la touche ». Cependant, tous les vendeurs ne sont pas ouverts à cette idée : « Certains d’entre nous ont fait cela toute leur vie. Nous ne savons rien faire d’autre »¹¹.

Bien qu’il s’agisse d’un ensemble louable de réponses à multiples facettes, les effets ont été limités, les perturbations du côté de l’offre dépendant d’une présence et de ressources militaires et policières permanentes, et les interventions du côté de la demande ayant du mal à fonctionner à l’échelle requise.

Des fenêtres d’opportunité ?

L’évolution récente de la situation au niveau national et dans le pays voisin, le Nigéria, a ouvert une fenêtre d’opportunité sans doute unique. Le 29 mai 2023, dans les 100 premiers jours de son mandat, le Président nigérian Bola Tinubu a levé la subvention sur les produits pétroliers, mettant fin à une ère de 50 ans de carburant national subventionné¹². Les effets ont été immédiats : les prix au Nigéria ont triplé du jour au lendemain¹³.

Figure 2 Prix des carburants au Nigéria, 2019-2024.

Source : Agence de régulation des prix des produits pétroliers, Nigéria.

Quelques mois plus tard, le 23 septembre, un incendie dans un entrepôt informel de carburant à Sèmè-Kraké, à la frontière du Bénin avec le Nigéria, a coûté la vie à 35 personnes – une tragédie malheureusement courante dans les installations de stockage informel mal réglementées – ce qui a renforcé la pression exercée sur le gouvernement pour l’inciter à agir¹⁴.

Les restes brûlés d’un entrepôt informel de carburant à Sèmè-Kraké, après un incendie qui a fait 35 morts, septembre 2023.

Photo : Yanick Folly/AFP via Getty Images

Les vendeurs informels de carburant dans le nord du Bénin ont cité la suppression de la subvention comme un facteur clé de perturbation de leur commerce, et l’incendie comme un élément déclencheur de l’action du gouvernement. Un grossiste de Natitingou a fait remarquer : nos marges n’ont pas augmenté, mais le prix au Nigéria est plus élevé ; le nouveau Président a tué le marché. Depuis que le prix a augmenté au Nigéria et que les douaniers ont commencé à bloquer la frontière, nous avons des difficultés à vendre, nos prix ont augmenté et les gens n’ont pas d’argent »¹⁵. Un autre négociant en carburant a ajouté : « Depuis l’incendie, ils ont annoncé leurs projets de mini-centrales dans tout le pays… tout s’est accéléré depuis l’incendie »¹⁶.

En octobre 2023, le prix du carburant illicite dans certaines régions du nord du Bénin – en particulier dans le département de l’Atacora – avait presque doublé par rapport à l’année précédente, atteignant environ 750-800 FCFA le litre (environ 1,20 €), ce qui le rendait plus cher que le carburant licite (vendu au détail à 680 FCFA – 1,02 € - dans l’ensemble du pays). Cette situation est sans précédent au Bénin et offre une occasion unique d’intervenir dans le commerce des carburants.

En octobre 2023, le gouvernement a annoncé un programme de construction de 5 000 mini stations-service à travers le pays. Le projet encourage les vendeurs informels de carburant à mettre en commun leurs ressources pour acheter ces mini stations-service et à employer d’autres vendeurs informels de carburant pour les faire fonctionner¹⁷. Cette proposition, auparavant peu attrayante, est devenue beaucoup plus viable depuis que le secteur formel a commencé à réduire considérablement la part du secteur informel dans certaines régions.

Certains négociants en carburant du nord du Bénin prévoient déjà les bénéfices qu’ils pourront tirer de ce programme : « Nous allons acheter l’une des mini stations-service lorsqu’elles seront disponibles. Parce que notre travail est d’utilité publique, nous sommes indispensables à la population – sans nous, personne ne se déplacerait – nous devons donc nous adapter et continuer le travail pour la population »¹⁸.

La façon dont le programme est conçu pour créer des emplois est essentielle : l’économie de la contrebande de carburant emploie environ 40 000 personnes au Bénin, souvent dans des zones où les solutions alternatives sont rares¹⁹. Le responsable de l’association des détaillants de carburant de Materi, se faisant l’écho des préoccupations de l’ensemble du secteur, a noté que le message du gouvernement était que le kpayo, le commerce informel de carburant, « allait disparaître et qu’il allait nous aider à trouver d’autres emplois. Mais qui va trouver du travail pour tous ces gens ? »²⁰. 

Dans le nord du Bénin, le fait de pousser les individus à se retirer du commerce informel du carburant sans leur proposer d’alternatives viables a des conséquences importantes sur le plan de la sécurité. Selon les termes d’un grossiste : « Nos jeunes sans éducation et sans travail, ceux qui cherchent de l’argent facile, que font-ils ? Où vont-ils ? Les plus courageux partent au Nigéria pour travailler dans les champs, les autres rejoignent les islamistes »²¹.

Les personnes impliquées dans les économies illicites sont souvent susceptibles de s’engager dans des groupes armés non étatiques : soit ils deviennent fournisseurs, soit ils finissent par être recrutés. Dans le nord du Bénin, les personnes qui pratiquent le braconnage dans le complexe WAP et ceux qui sont impliqués dans le commerce du carburant ont été pris pour cible par le JNIM²².

Perspectives

Le succès des interventions de stabilisation dépend autant du moment choisi que de la forme de l’intervention. Les points d’entrée permettant d’intervenir et de rompre les liens entre les économies illicites et l’instabilité ne peuvent s’ouvrir que pour de courtes périodes. Dans le nord du Bénin, nous assistons actuellement à une combinaison sans précédent de facteurs qui crée une fenêtre d’opportunité importante, mais pose également un risque sérieux.

Si des mesures appropriées sont prises – comme le gouvernement du Bénin semble en avoir l’intention – le succès peut être au rendez-vous, tant en termes d’amélioration de l’emploi formel que des recettes de l’État. Toutefois, si aucune alternative n’est disponible et que les négociants informels de carburant voient leurs profits chuter, ils peuvent se reposer davantage sur les prix plus élevés offerts par les groupes armés non étatiques qui rencontrent plus d’obstacles pour accéder aux chaînes d’approvisionnement formelles, ou simplement s’engager dans d’autres activités illicites plus nocives.

Afin de parvenir à des résultats plus souhaitables, le gouvernement devrait concentrer les mini stations-service dans le nord du pays, où le commerce du carburant est le plus intimement lié à la dynamique de la sécurité, et accélérer leur mise en œuvre. Il s’agit d’un moment clé pour améliorer l’accès aux carburants formels et faire en sorte que les personnes travaillant dans le secteur informel disposent d’autres sources d’emploi.

Comme l’a fait remarquer un grossiste en carburant : « Les gens ont besoin de nous et auront toujours besoin de nous, car dans de nombreux endroits, nous sommes les seuls à leur fournir l’essence dont ils ont besoin pour se déplacer. Donc, tant que chaque commune, chaque village n’aura pas de station-service, nous serons toujours là »²³.

Notes