Le défi de la lutte contre les économies illicites avec les régimes de sanctions internationales : le processus de Kimberley en la République centrafricaine.

Les régimes de sanctions internationales et les régimes commerciaux ont souvent des objectifs ambitieux publiquement affichés promouvant la paix et la sécurité. Le Conseil de sécurité des Nations unies, par exemple, affirme que ses régimes de sanctions poursuivent des « objectifs variés », allant de l’application d’embargos sur les armes à la lutte contre le terrorisme, en passant par la protection des droits de l’homme et la dissuasion des coups d’État¹. De même, l’Office américain de contrôle des avoirs étrangers considère les sanctions comme un outil « permettant d’atteindre les objectifs de la politique étrangère et de la sécurité nationale des États-Unis »².

Dans la pratique, cependant, les objectifs de ces régimes sont souvent plus limités (ou, comme certains le diraient, plus pragmatiques). Les différentes parties prenantes à ces processus peuvent avoir une vision différente de ce qu’est le succès et de ce que ces régimes devraient viser concrètement. Le système de certification du processus de Kimberley (SCPK) en République centrafricaine (RCA) en est un bon exemple.

Le SCPK est un régime commercial qui vise à empêcher l’exportation et la vente de « diamants de guerre », définis dans son document de base comme « des diamants bruts utilisés par des mouvements rebelles ou leurs alliés pour financer des conflits visant à ébranler des gouvernements légitimes »³. Le SCPK est né de l’inquiétude croissante, à la fin des années 1990, quant à l’utilisation des ressources naturelles pour financer des conflits.

Le SCPK est un processus extrêmement politisé et son impact sur le commerce illicite des diamants et les conflits qui y sont associés est contesté. Ses objectifs et ses modalités de fonctionnement sont parfois en contradiction avec les attentes populaires.

Cela est clairement démontré en République centrafricaine, qui fait l’objet de suspensions et de restrictions dans le cadre du processus de Kimberley depuis des années. Dans le cas de la RCA, les faits montrent que le SCPK n’a pas tant réduit le financement des conflits qu’il n’a déplacé l’objectif d’exploitation des groupes armés vers d’autres ressources.

Origine et objectifs du processus de Kimberley

Le SCPK a été créé en 2002. L’impulsion est venue en partie des grands diamantaires qui craignaient un boycott des consommateurs, en réponse à la prise de conscience mondiale du rôle que les ressources naturelles – et les diamants en particulier – ont joué dans les économies de guerre⁴. Des conflits tels que ceux de la Sierra Leone et de l’Angola ont donné lieu à une exploitation importante des champs de diamants par les rebelles, et les sociétés diamantaires ont subi des pressions pour montrer qu’elles n’étaient pas complices de ces chaînes d’approvisionnement. Les pays membres du SCPK devraient demander à leurs industries diamantaires de délivrer des « certificats d’origine » avant l’exportation afin de garantir aux acheteurs internationaux que leurs achats ne proviennent pas de zones de conflit où des rebelles ont pu en tirer profit.

L’objectif principal du SCPK était de maintenir ce qu’il appelait les « diamants de guerre » en dehors des chaînes d’approvisionnement officielles⁵. Pourtant, de nombreuses campagnes sur les minerais de conflit ont laissé entendre au fil des ans qu’une « coupure » au niveau des revenus des ressources naturelles des groupes rebelles contribuerait à créer les conditions de la paix⁶. Ces ambiguïtés font qu’il est important d’examiner comment l’impact du SCPK s’inscrit dans les objectifs plus larges d’instauration de la paix et de la sécurité.

Le processus de Kimberley a été confronté à des défis majeurs et à une crise de confiance de la part de certaines parties prenantes. La dernière réunion plénière, qui s’est tenue en novembre 2023, s’est soldée par une impasse autour d’un débat portant sur l’élargissement de la définition des « diamants de guerre » pour y inclure les « acteurs étatiques » à la lumière de la guerre menée par la Russie en Ukraine et des flux financiers vers la Russie provenant du commerce des diamants⁷. Les pays occidentaux ont prôné cette expansion, tandis que la Russie et ses alliés, dont le Bélarus et la République centrafricaine, s’y sont opposés.

La Coalition de la société civile du processus de Kimberley, une organisation non gouvernementale d’observation, a quitté les négociations sur le communiqué final de la plénière à 2 heures du matin, dénonçant la façon dont le processus a été politisé. « Nous avons travaillé sans relâche pour briser les liens entre les diamants et les conflits », a déclaré le coordinateur Michel Yoboué. « Nous voulons de l’action, mais nous n’arrivons même pas à nous mettre d’accord sur de simples mots »⁸.

M. Yoboué a cité la République centrafricaine comme exemple d’un processus politisé, ignorant les contributions d’un réseau d’experts dans le pays. « La société civile regrette l’absence d’attitudes constructives dans l’élaboration d’une approche visant à garantir que la République centrafricaine et son peuple – et non les rebelles, les réseaux criminels ou les mercenaires – tirent pleinement parti de leurs richesses diamantifères », a déclaré M. Yoboué dans sa déclaration au nom de la coalition.

La République centrafricaine au sein du processus de Kimberley

Il est possible de trouver des diamants dans deux zones principales en RCA : la zone du « grès de Carnot » dans le sud-ouest du pays, et le « grès de Mouka-Ouadda », qui couvre une grande partie de l’est de la RCA (voir la figure 2). Il s’agit dans tous les cas de diamants « alluviaux », ce qui signifie que les pierres sont dispersées près de la surface sur une vaste zone, plutôt qu’extraites de gisements géologiques plus profonds⁹.

L’adhésion de la RCA au SCPK a été entièrement suspendue en 2013. Pourtant, depuis le début des années 2000, l’utilisation des minerais, et en particulier des diamants, par les acteurs du conflit dans le pays suscite des inquiétudes. La RCA a fait l’objet d’un examen en 2003 – la première année d’existence du SCPK – en raison du coup d’État de François Bozizé qui a chassé le régime d’Ange-Félix Patassé. Entre 2010 et 2012, l’activité croissante des groupes armés, y compris leur exploitation des mines de diamants, a entraîné une vigilance accrue à l’égard des diamants provenant de la RCA, et en particulier de l’est de la RCA, dans le cadre du mécanisme du processus de Kimberley¹⁰.

Figure 1 Principaux événements du conflit centrafricain et sanctions concernant les diamants et l’or.

La prise de pouvoir de François Bozizé a constitué un premier défi pour le SCPK, puisqu’il est passé du statut d’acteur rebelle profitant des diamants à celui de Président. Le SCPK a suspendu la RCA pendant deux mois en 2003, puis a réintégré le pays après que Bozizé a assuré aux inspecteurs qu’il s’efforcerait de lutter contre les diamants de guerre, même si, dans la pratique, les insurgés ont continué à tirer profit du commerce illicite¹¹.

Toutefois, c’est la montée en puissance de la coalition rebelle de la Séléka en 2013 et sa prise de pouvoir qui ont conduit à une suspension totale des exportations de diamants de la RCA dans le cadre du processus de Kimberley. La Séléka a été dissoute par son chef Michel Djotodia en septembre 2013, ce qui n’a pas empêché les groupes de militants qui la composaient de continuer à exploiter les gisements de diamants et d’or dans l’est et l’ouest de la République centrafricaine¹². Les autorités de transition, auxquelles Djotodia a cédé le contrôle en janvier 2014, n’ont pas été en mesure d’endiguer les affrontements entre les ex-combattants de la Séléka et les milices anti-balaka.

L’instabilité persistante et l’émergence de nouvelles coalitions rebelles armées après l’élection de 2016 ont conduit le Président Faustin Archange Touadéra à se tourner vers la Russie pour obtenir un soutien. Les forces paramilitaires de Wagner ont été déployées en RCA en 2018. Elles aussi ont fait des incursions dans le secteur des minéraux de la RCA, et les entreprises liées au commerce de l’or et des diamants de Wagner ont fait l’objet de sanctions internationales¹³.

Impact du processus de Kimberley sur l’écosystème diamantaire de la RCA

Aujourd’hui, le contrôle des forces alignées sur l’État en RCA varie considérablement, l’est de la RCA étant toujours dominé par l’activité des groupes armés. Le nord et le nord-est de la République centrafricaine continuent de connaître des niveaux élevés d’activité des groupes armés, qui profitent notamment des sites miniers. Le sud-ouest de la RCA a commencé à se stabiliser plus tôt que le nord-est et, par conséquent, huit sous-préfectures du sud-ouest ont été exemptées de l’interdiction d’exportation du SCPK en 2016¹⁴. À l’heure actuelle, le sud-ouest est sous le contrôle relativement constant de l’État et des troupes mercenaires de Wagner. Les observateurs s’accordent à dire que le volume des exportations légales de diamants en provenance de la RCA est en augmentation¹⁵. Le pays a enregistré près de 14 millions de dollars d’exportations de diamants en 2022, contre 11,6 millions de dollars en 2021¹⁶.

Figure 2 Zones vertes du processus de Kimberley et gisements d’or et de diamants en République centrafricaine.

Source : Alexandre Jaillon et Guillaume de Brier, Mapping artisanal mining sites in the Western Central African Republic, IPIS and USAID, novembre 2019 ; Institut d’études géologiques des États-Unis, Secrétariat permanent du processus de Kimberley.

Figure 3 Exportations légales de diamants de la RCA, 2004-2022.

Source : Secrétariat du processus de Kimberley, via https://www.kimberleyprocess.com/en/central-african-republic-0.

Bien que cela signifie que le secteur formel réanime progressivement ses réseaux d’achat de diamants dans le sud-ouest et récupère une partie du commerce des mineurs artisanaux, deux facteurs importants finissent par saper ce qui devrait être une bonne nouvelle. Tout d’abord, les recettes tirées des diamants licites en RCA restent nettement inférieures à ce qu’elles étaient en 2012, avant la suspension. Cela est dû en grande partie au fait que les 16 sous-préfectures restantes de la RCA sont toujours interdites d’exportation de diamants bruts, ce qui signifie que les diamants extraits dans ces régions ne peuvent faire l’objet que d’un commerce illicite. Le deuxième facteur est que, si le marché illicite des diamants est toujours trèsactif, la baisse globale de la demande licite de diamants centrafricains a entraîné une réorientation substantielle vers l’extraction artisanale et l’exportation illicite d’or.

La géographie des réserves de diamants du sud-ouest de la République centrafricaine permet aux négociants d’opérer de manière illicite. Les observateurs qui connaissent bien la région frontalière entre la RCA et le Cameroun s’accordent à dire que si un individu possède des diamants et souhaite les vendre de manière illicite, il trouvera facilement un acheteur, en particulier dans les villes frontalières du Cameroun telles que Garoua-BoulaÏ et Kentzou¹⁷. Les acheteurs dans ces villes frontalières sont souvent des Africains de l’Ouest originaires de plusieurs pays. Étant donné que les mines de diamants, y compris dans l’ouest de la RCA, sont souvent beaucoup plus proches des villes frontalières que de Bangui (par laquelle les diamants conformes au processus de Kimberley doivent être exportés), un vendeur désireux de récupérer rapidement son argent sera inévitablement tenté de vendre sur le marché illicite¹⁸.

Ceci étant dit, le commerce des diamants était plus complexe que celui de l’or, même avant la suspension du SCPK. Les diamants de la RCA sont tous d’origine alluviale, et les gisements alluviaux ne sont pas nécessairement regroupés, ils peuvent être dispersés sur de très vastes zones¹⁹. Le risque pour les mineurs est de creuser pendant des semaines ou des mois sans trouver de diamants à vendre²⁰.

Les pierres précieuses doivent être taillées et polies avant d’acquérir de la valeur, un processus qui a généralement lieu à Dubaï, ce qui signifie que les acheteurs de diamants doivent disposer de réseaux internationaux pour en tirer profit²¹. Les mineurs de diamants sont donc généralement intégrés dans des réseaux de préfinancement, dans lesquels un acheteur ou un propriétaire de mine finance les fouilles et endosse le risque de ne pas trouver de diamants. Lorsque des diamants sont découverts puis vendus, en fonction de l’accord conclu avec le préfinancier, les mineurs peuvent également partager les revenus tirés de la vente du diamant²². Compte tenu du niveau élevé de confiance nécessaire au fonctionnement de ces réseaux, il n’est pas surprenant que, même après la levée partielle de la suspension, les acheteurs formels aient eu besoin de temps pour regagner la confiance des réseaux d’exploitation minière artisanale²³.

Le processus de Kimberley a malencontreusement rendu cette tâche plus ardue. Les diamants extraits dans ces zones doivent être transportés au chef-lieu de la sous-préfecture concernée, où ils seront scellés dans des sacs, puis acheminés vers Bangui pour être réinspectés par l’équipe de contrôle²⁴.

Le SCPK a tenté de remédier aux goulots d’étranglement. Le temps d’attente que les contrôles ajoutaient au processus, réduisant la vitesse à laquelle les mineurs pouvaient être récompensés pour leurs efforts, était une source d’insatisfaction généralisée²⁵. Des mesures telles que l’utilisation accrue de l’imagerie numérique pour les inspections ont été adoptées et ont des répercussions assez positives²⁶. Toutefois, la plupart des estimations suggèrent qu’une grande partie des diamants extraits, même dans le sud-ouest faisant l’objet d’une exemption, sont exportés en contrebande plutôt que de manière licite. Dans l’est, on peut supposer que ces diamants sont soit achetés et stockés, soit introduits en contrebande dans les chaînes d’approvisionnement illicites²⁷.

La République centrafricaine a certainement connu des exemples de groupes armés qui ont pris le contrôle de mines ou de chaînes d’approvisionnement locales en diamants et qui ont organisé directement leur vente illicite. En 2017, l’ONG anti-corruption Global Witness a documenté le cas du « général » Nama qui, en tant que commandant de la Séléka en 2013 dans le sud-ouest de la RCA, a pris le contrôle de la maison d’achat locale et a également forcé les mineurs à lui vendre des diamants pour une fraction de leur valeur²⁸. Cependant, les groupes armés jouent également un rôle plus passif – et plus courant –, à savoir celui de taxer l’activité minière ou les déplacements le long des routes menant aux zones minières ou en provenant²⁹. D’une manière générale, les réseaux transnationaux de criminalité organisée qui vendent les « diamants de guerre » sont censés s’approprier une part beaucoup plus importante des recettes générées par les diamants d’Afrique centrale³⁰.

Le SCPK a considérablement réduit l’attrait et la viabilité des diamants en tant que moyen de financement des conflits. Si elle n’a certainement pas réussi à mettre un terme au commerce des « diamants de guerre » par le biais de réseaux illicites, elle a permis de réduire les prix que les acheteurs illicites et les maisons d’achat licites sont prêts à offrir aux mineurs³¹.

L’essor de l’or en tant qu’alternative aux diamants

Au cours de la dernière décennie, les mineurs se sont considérablement détournés des diamants pour se tourner vers l’or comme source de revenus. Il s’agit notamment des mineurs opérant dans des zones contrôlées par des groupes armés.

L’or n’est pas considéré comme un produit de base en République centrafricaine et il n’existe aucune restriction particulière concernant l’achat (y compris dans les zones touchées par le conflit qui ne sont pas conformes au SCPK) ou la vente d’or. Il existe des cadres volontaires, notamment celui établi par l’Organisation de coopération et de développement économique. Une désignation dans le cadre du régime de sanctions des Nations unies est possible s’il est prouvé, avec une absolue certitude, qu’une personne finance des groupes armés par le biais du commerce illicite de ressources naturelles³². Toutefois, compte tenu de la nature ciblée de ce régime et de la charge de la preuve requise, les mineurs ordinaires et les petits revendeurs peuvent généralement s’attendre à échapper à l’examen.

Le passage à l’or a également été facilité par certaines caractéristiques du marché. Tout d’abord, l’extraction de l’or est une activité économique à faible risque. Une fois qu’un filon d’or est découvert, il peut être suivi à travers la roche, et tant qu’un mineur a accès au filon, il peut être raisonnablement sûr que ses efforts seront payants – contrairement à la pratique beaucoup plus incertaine de l’extraction de diamants.

Un facteur secondaire est le fait que, bien que la grande majorité de l’or de la RCA soit exportée, il est également apprécié dans le pays et constitue une substance négociable qui peut être acceptée comme moyen de paiement au niveau local. Un mineur qui ne dispose pas d’un réseau international peut être assuré de pouvoir échanger son or dans le pays, contre de l’argent ou les produits dont il a besoin. Ces deux facteurs facilitent le commerce illicite de l’or.

Un ancien membre du groupe d’experts des Nations unies sur la RCA a décrit ce changement comme suit : « Il y a eu un passage d’un secteur extractif à un autre. En République centrafricaine, le principal minerai était le diamant et, en raison des restrictions, les gens se sont tournés vers l’or… En termes de financement global des conflits, il n’y a probablement pas de réduction, c’est juste un changement »³³. Ce changement a été confirmé par d’autres observateurs³⁴.

Régimes de sanctions et économies illicites : entre attentes et réalités

De nombreuses campagnes centrées sur les « minerais de guerre » ont cherché à établir des régimes de sanctions pour régir les chaînes d’approvisionnement en minerais afin de promouvoir la paix. Cependant, le SCPK en RCA semble avoir provoqué un revirement vers le commerce de l’or plutôt que de diminuer les dommages ou de réduire les conflits.

Si la réglementation des « diamants de guerre » sur les marchés internationaux a toujours sa place, il est clair qu’il faut suivre de près les contextes dans lesquels le processus de Kimberley est appliqué afin d’identifier les préjudices et les risques, comme l’a demandé la Coalition de la société civile du processus de Kimberley.

Des efforts cohérents pour restreindre les économies illicites de manière plus stratégique – soit par le biais d’autres régimes de sanctions tels que ceux créés par les Nations unies, soit par le biais d’autres instruments politiques – quelle que soit la ressource autour de laquelle ces économies peuvent être centrées, constitueraient un moyen pratique d’avancer. Toutefois, comme le montre la récente impasse géopolitique de la réunion du processus de Kimberley, il n’est pas toujours possible, d’un point de vue politique, de trouver une solution pratique.

Notes